Россия и Америка в XXI веке
Россия и Америка в XXI веке На главную Написать письмо О журнале Свежий выпуск Архив Контакты Поиск
Подписаться на рассылку наших анонсов

E-mail:
№1, 2017

БЮДЖЕТНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ АДМИНИСТРАЦИИ Д.ТРАМПА: ОБЩАЯ КОНЦЕПЦИЯ И АЛГОРИТМ РЕАЛИЗАЦИИ

В.С. Васильев,
д.э.н., главный научный сотрудник,
Института США и Канады РАН
e-mail:

Аннотация. Анализируется базовый алгоритм «чернового» варианта проекта федерального бюджета США на 2018 фин.г., представленный администрацией Трампа в середине марта 2017 г. Указывается на беспрецедентный характер планируемых изменений в структуре бюджетных приоритетов, предполагающих рост прямых и косвенных военных расходов исключительно за счёт сокращения расходов на социально-экономические нужды. Подобного рода подход к изменению бюджетных приоритетов обусловлен жесткими ограничениями, накладываемыми растущими бюджетными дефицитами, стремительно увеличивающимися валовым долгом федерального правительства и нетто-процентными выплатами по нему. Делается общий вывод о том, что существует значительная политическая и макроэкономическая неопределённость в реализации заявленного администрацией Трампа базового алгоритма изменения бюджетных приоритетов США.

Ключевые слова: администрация Трампа, бюджетные приоритеты, военные расходы, социально-экономические расходы, бюджетный дефицит, валовой федеральный долг.

BUDGET PRIORITIES OF D.TRUMP ADMINISTRATION: GENERAL APPROACH AND IMPLEMENTATION ALGORITHM

Vasiliev Vladimir Sergeevich,
Ph.D. in Economics, Chief Scientific Researcher (CSR)
the Institute of USA and Canada Studies
Russian Academy of Sciences
e-mail:

Annotation. The basic algorithm of the "skinny" version of the federal budget for FY 2018, submitted by the Trump administration in mid-March 2017, is analyzed. It points to the unprecedented nature of the planned changes in the structure of budget priorities, which involve the growth of direct and indirect military expenditures solely at the expense of spending cuts on socio-economic needs. This kind of approach to changing budget priorities is due to the tight constraints imposed by growing budget deficits, the rapidly growing gross debt of the federal government and net interest payments on it. A general conclusion is drawn that there is a significant political and macroeconomic uncertainty in the implementation of the basic algorithm for changing US budget priorities announced by the Trump administration.

Keywords: Trump administration, budget priorities, military spendings, socio-economic expenditures, budget deficit, gross federal debt.

Вступивший в должность президента США 20 января 2017 г. Д.Трамп незамедлительно приступил к практической реализации своих основных обещаний, данных в ходе президентской кампании 2016 г.: массированное наращивание американской военной мощи, включая увеличение косвенных военных расходов, реализация мероприятий по укреплению американо-мексиканской границы, сокращение расходов на социальные нужды, главным образом на здравоохранение, осуществление масштабной налоговой реформы, проведение преобразований в сфере энергетики, разработка программ развития и модернизации экономической инфраструктуры США. На первых этапах деятельности администрации выполнение предвыборных обещаний приняло форму исполнительных указов Белого Дома, которые не требовали одобрения Конгресса США, т.е. законодательной ветви власти.

Реализация масштабных социально-экономических реформ и преобразований в конечном итоге всегда выливается в изменение сложившейся на момент прихода к власти новой администрации системы бюджетных приоритетов, которое требует законодательного оформления. Принципиальная особенность современной ситуации в системе федеральных финансов США состоит в том, что в полной мере заявили о себе три фундаментальных ограничителя любого масштабного изменения всей системы бюджетных приоритетов как применительно к расходным, так и доходным статьям бюджета: 1) долг федерального правительства; 2) растущие дефициты федерального бюджета, и 3) быстро увеличивающиеся нетто-выплаты по федеральному долгу. На момент вступления Д.Трампа в должность президента валовый долг федерального правительства достиг отметки почти в 20,0 трлн. долл.,[1] что составляет примерно 106% ВВП США.[2] По итогам 2016 фин.г., окончившегося 30 сентября 2016 г., бюджетный дефицит составил 587 млрд. долл., или 3,2% ВВП, а выплаты нетто-процентов по долгу достигли 241 млрд. долл., или 1,3% ВВП.[3] Эти ограничители оказали самое непосредственное воздействие на «черновой» вариант первого бюджета администрации Трампа, направленного в Конгресс в середине марта 2017 г.

Беспрецедентный характер возможных изменений бюджетных приоритетов

В первом программном бюджетном документе администрации Трампа, составленного Административно-бюджетным управлением (АБУ) при Президенте США, была очерчена общая концепция подхода администрации к изменению бюджетных приоритетов США в 2018 фин.г. Предложенное изменение можно с полным основанием назвать беспрецедентным, поскольку практически ещё никогда в новейшей фискальной истории США, начиная со второй половины ХХ в., рост приоритетного значения прямых и косвенных военных расходов не предполагалось осуществить за счёт снижения приоритетности и значения всех остальных расходных статей. В документе с претенциозным названием «Америка – прежде всего. Бюджетные ориентиры по обретению США былого величия» содержится короткое послание Трампа американским законодателям, в котором однозначно говорится о том, что главным приоритетом новой американской администрации является безопасность. Без безопасности, подчеркивается в послании Трампа, «не может быть и процветания». Приоритет безопасности объявлен «приоритетом № 1», поскольку «государство ставит нужды американского народа на первое место».[4]

Основными бюджетными приоритетами новой американской администрации объявлены следующие направления и сферы деятельности:

· предусматривается значительное увеличение расходов на военные нужды без повышения размеров государственной задолженности;

· предполагается резкое повышение бюджетных расходов на реализацию иммиграционной реформы по линии Министерства юстиции и Министерства внутренней безопасности;

· планируется выделение дополнительных расходов на сооружение стены вдоль американо-мексиканской границы, на осуществление деятельности Пограничной службы, на содержание и увеличение числа пунктов содержания нарушителей границы, на деятельность иммиграционной и таможенной полиции, а также судов и органов прокуратуры, ведающих иммиграционными делами;

· предусматривается увеличение расходов на борьбу с особо тяжкими преступлениями и с оборотом апиоидов, и

· повышается приоритетность мер по противодействию оттоку капиталов, подлежащих налогообложению, из американской экономики.[5]

Главной концептуальной особенностью представленного предварительного варианта проекта федерального бюджета, который в окончательном виде будет направлен в Конгресс в середине мая с.г., является резкое увеличение прямых и косвенных военных расходов, а также расходов на обеспечение внутренней безопасности в сумме почти 60,0 млрд. долл., которые планируется получить исключительно за счёт сокращения по линии расходов на гражданские нужды. В целом, прямые военные расходы по линии Министерства обороны США планируется увеличить в 2018 фин. г. с нынешнего уровня в 587 млрд. долл. до 639 млрд. долл., которое даже составители первого бюджетного документа администрации определили как «самое большое годичное увеличение военного бюджета США за всю их историю»[6].

Администрация предполагает также увеличить на 4,4 млрд. долл. расходы на медицинское обслуживание ветеранов войны в Ираке и Афганистане; эти расходы традиционно относятся к косвенным военным расходам. Помимо этого, администрация Трампа также предполагает выделить дополнительно 2,8 млрд. долл. Министерству внутренней безопасности для финансирования строительства стены вдоль американо-мексиканской границы и усиления Пограничной службы США. За исключением этих трёх федеральных министерств, бюджеты всех остальных ведомств, включая Государственный департамент, подлежат существенному сокращению.

В таблице 1 суммированы все предложения администрации Трампа по изменению расходов основных федеральных министерств и ведомств как в относительном, т.е. в процентах к объему их текущего бюджета, так и в абсолютном выражении.

Таблица 1.
Относительные и абсолютные изменения в бюджетах основных федеральных министерств и ведомств на 2018 фин.г., предложенные администрацией Д.Трампа.

Федеральное министерство или ведомство

Абсолютное изменение в бюджете министерства,

в млрд. долл.

Относительное изменение в бюджете министерства,

в %

Министерство обороны

+ 52,3

+ 10

Министерство по делам ветеранов

+ 4,4

+ 5,9

Министерство внутренней безопасности

+ 2,8

+ 6,8

Общее увеличение расходов на оборону и национальную безопасность

+59,5

+10,0

Общее сокращение расходов на гражданские нужды

-57,6

−10,2

Министерство здравоохранения и социальных услуг

-12,6

- 16,2

Государственный департамент

- 10,9

-28,7

Министерство образования

- 9,2

- 13,5

Министерство жилищного строительства и городского развития

- 6,2

- 13,2

Министерство сельского хозяйства

- 4,7

- 20,7

Министерство труда

-2,6

- 20,7

Агентство по охране окружающей среды

- 2,5

- 31,4

Министерство транспорта

- 2,4

- 12,7

Министерство энергетики

- 1,7

-5,6

Министерство внутренних дел

- 1,6

- 11,7

Министерство торговли

-1,4

- 15,7

Министерство юстиции

-1,1

- 3,8

Министерство финансов

-0,5

- 4,4

Управление по делам малого бизнеса

- 0,1

- 5,0

Национальное управление по исследованию и освоению космического пространства (НАСА)

- 0,1

- 0,8

Составлено по: Office of Management and Budget. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. P.50. − https://www.govinfo.gov/features/FY2018-Budget-Blueprint.

Однако продекларировав приверженность концепции увеличения расходов на оборону и национальную безопасность и симметричного сокращения расходов на гражданские нужды с целью недопущения роста бюджетного дефицита и, в конечном итоге, долговых обязательств федерального правительства, администрация Трампа одновременно встала на путь активного использования дефицитного финансирования для ускоренного роста расходов на военные нужды и обеспечение национальной безопасности. С этой целью она прибегла к хорошо известной тактике запрашивать у Конгресса дополнительные ассигнования на текущий финансовый год. Американская практика последних 1,5 десятилетий показывает, что Конгресс, как правило, автоматически удовлетворяет соответствующие запросы администрации, которые мотивируются необходимостью обеспечить «неотложные» интересы национальной безопасности.

В середине марта с.г. Трамп направил в Конгресс не слишком афишированный в американских СМИ запрос на выделение в текущем 2017 фин.г., заканчивающемся 30 сентября с.г., дополнительных ассигнований в сумме 33 млрд. долл., из которых 24,9 млрд. долл. предполагается направить на модернизацию вооруженных сил США, 5,1 млрд. долл. – на борьбу с международным терроризмом, главным образом на борьбу с ИГИЛ в Ираке и в Сирии, а также на поддержку американских сил в Афганистане и 3 млрд. долл. – на строительство стены вдоль американо-мексиканской границы.[7] Помимо этого, администрация предложила выделить дополнительно на медицинское обслуживание (оплата неотложных услуг частных врачей) ветеранов войн 3,5 млрд. долл. В качестве меры противодействия росту бюджетного дефицита администрация предложила произвести в 2017 фин.г. сокращений в расходах на гражданские нужды на 18 млрд. долл. В целом даже первые бюджетные инициативы администрации Трампа стали носить ярко выраженный дефицитообразующий характер, что наглядно видно из данных таблицы 2.

Таблица 2.
Дефицитообразующий характер первых предложений администрации Д.трампа по увеличению расходов на национальную безопасность.

Статья или направление расходов

Бюджетная стоимость: увеличение (+) или сокращение

(-) расходов, в млрд. долл.

Увеличение прямых и косвенных расходов на обеспечение национальной безопасности в 2018 фин.г.

59,5

Дополнительное увеличение прямых военных расходов в 2017 фин.г.

24,9

Дополнительное увеличение расходов на борьбу с международным терроризмом в 2017 фин.г.

5,1

Дополнительное увеличение расходов на медицинское обслуживание ветеранов в 2017 фин.

3,5

Дополнительное увеличение расходов на нужды Министерства внутренней безопасности в 2017 фин.г.

3,0

Итого:

96

Сокращение расходов на гражданские нужды в 2018 фин.г.

57,6

Дополнительное сокращение расходов на гражданские нужды в 2017 фин.г.

18,0

Итого:

75,6

Таким образом, относительный размер дефицита первых инициатив администрации Трампа по изменению сложившейся на момент её прихода к власти системы бюджетных приоритетов составил не менее 21% [(96 млрд. долл.: 75,6 млрд. долл.) х 100%]. Экстраполяция этого значения применительно к общей величине бюджетного дефицита 2016 фин.г. равнозначно его увеличению более чем на 100 млрд. долл. Это означает, что даже теоретически планируемое изменение всей системы бюджетных приоритетов США, вынашиваемое администрацией Трампа, будет вести к колоссальному увеличению бюджетных дефицитов и в конечном итоге – к дальнейшему нарастанию долговой зависимости США.

Конкретные направления изменения приоритетов деятельности федеральных министерств и ведомств

Радикальное изменение бюджетных приоритетов, предложенное администрацией Трампа, имеет ряд особенностей. Применительно к плану резкого увеличения бюджета Министерства обороны оно обусловлено, прежде всего, фискальной логикой, а не расчётами и обоснованиями финансового обеспечения конкретных планов модернизации вооруженных сил США. Предлагая увеличить бюджет Министерства обороны, администрация Трампа преследует цель компенсировать сокращения прямых военных расходов США в размере примерно 200 млрд. долл., которые происходили после 2013 фин.г., когда в США стала действовать система бюджетного секвестра.[8] Проект бюджета Пентагона на следующий финансовый год не содержит конкретных количественных показателей, что свидетельствует о том, что запрашиваемые у Конгресса ассигнования скорее следует считать формой «упреждающего» дележа бюджетного пирога, нежели отражающими обоснованные оценки реальной стоимости программ перевооружения и модернизации вооруженных сил США.

Именно поэтому в проекте бюджета Пентагона на 2018 фин.г. обозначены всего 4 основные стратегические цели строительства вооруженных сил: 1) увеличение численности сухопутных сил и морской пехоты; 2) увеличение числа кораблей ВМФ; 3) интенсификация закупок истребителя «Ф-35», и 4) повышение боеготовности ВВС. Примечательно также и то, что в качестве объектов развёртывания новых воинских контингентов и новых видов техники в проекте бюджета Пентагона, помимо земной, воздушной и водной сред упоминается также и космическое пространство.[9]

Можно отметить, что после прихода администрации Трампа США отправили в Сирию сотни своих военнослужащих для наступательной операции в районе гор. Ракка, совершили десятки авианалетов на Йемен, а также занялись планированием операций в Сомали и Ливии. Пентагон рассматривает также вопрос о посылке в Афганистан ещё дополнительно несколько тысяч военнослужащих.

Предлагаемые сокращения бюджетных расходов на гражданские нужды, помимо фискальных императивов, обусловлены традиционными для Республиканской партии представлениями о «компактном и эффективном» государственном аппарате, выполнение большей части функций которого должно быть переложено на частный сектор экономики. Таким образом, предлагаемые бюджетные сокращения в расходах на гражданские нужды основаны на выявленном АБУ круге конкретных неэффективных и дублирующих государственных программ в гражданских министерствах и ведомствах.

В середине марта с.г. Д.Трамп подписал указ о начале масштабной реформы реорганизации исполнительной ветви власти федерального правительства. Согласно этому плану, в течение полугода руководители всех федеральных министерств и ведомств должны представить в АБУ планы повышения эффективности и финансовой подотчетности руководимых ими федеральных ведомств, включая планы ликвидации неэффективных подразделений и целых ведомств. Фактически стратегия бюджетных сокращений строится на «оптимизации» организационной структуры как большинства министерств и ведомств, так и всего аппарата федерального правительства в целом.[10] Реализация плана реорганизации федеральных министерств и ведомств предполагает увольнение значительного числа федеральных служащих, ликвидацию федеральных программ, в том числе крупных, и продажу недвижимости (собственности) федерального правительства.[11]

В рамках этого подхода предполагается сократить бюджет Государственного департамента США почти на 30%. В абсолютном выражении эти сокращения могут достичь 11 млрд. долл. В своём обращении к Конгрессу Трамп особо остановился на огромных бюджетных сокращениях в программах экономической помощи другим странам, отметив при этом, что «главным приоритетом являются безопасность и благополучие американских граждан, а весь остальной мир может больше на подобного рода помощь не рассчитывать и начать помогать самому себе»[12].

Главным приоритетом деятельности Государственного департамента и Агентства международного развития объявлены программы укрепления безопасности посольств и дипломатических миссий США, включая строительство новых зданий и помещений; на эти цели администрация запрашивает у Конгресса в 2018 фин.г. 2,2 млрд. долл., руководствуясь при этом целью недопущения повторения событий 2012 г. в г. Бенгази (Ливия), когда был убит посол и сотрудники дипмиссии США.[13]

Помимо этого, основным объектом программы военной и экономической помощи объявлен Израиль; на его поддержку в следующем финансовом году администрация запрашивает 3,1 млрд. долл. с тем, чтобы Израиль располагал всеми необходимыми средствами и ресурсами для самозащиты от возможных внешних угроз, в том числе и террористических атак. В проекте бюджета указывается, что в настоящее время администрация осуществляет процесс «оптимизации» бюджетных расходов, направленных на поддержку и помощь исключительно главным стратегическим союзникам США. Финансирование программ поддержки стран, находящихся на периферии американских стратегических интересов, будет либо уменьшено, либо прекращено вообще. Одновременно для немалой части программ военной помощи намечен переход от грантовой, т.е. по сути безвозмездной, формы к заемной форме с тем, чтобы страны, получающие американские системы вооружения, технику и обмундирование, в конечном итоге оплачивали их. Таким образом, программы военной помощи постепенно будут трансформированы в программы «навязанных» коммерческих программ продажи военной техники и снаряжения.[14]

Проект бюджета предусматривает резкое сокращение расходов на деятельность ООН и международных организаций, действующих под её эгидой. Администрация планирует полностью прекратить финансирование США Программы ООН по борьбе с изменениями климата, которое ранее осуществлялось по линии трёх фондов, в том числе двух фондов инвестиционной направленности. Проект бюджета оговаривает, что начиная с 2018 фин.г. США будут обеспечивать не более 25% бюджета ООН, из которого финансируется проведение миротворческих операций этой организации (т.н. «голубых касок»).[15]

США планируют резко уменьшить размеры гуманитарной и экономической помощи для наиболее бедных стран Азии, Африки и Латинской Америки. В этот перечень входят программы продовольственной помощи, экстренной помощи в случае природных катастроф и катаклизмов, и программы помощи беженцам. При этом указывается, что основное бремя финансирования по линии этих направлений помощи слаборазвитым странам должны взять на себя международные организации.

Администрация предполагает резко уменьшить финансирование программ образовательного и культурного обмена, осуществляемых по линии Государственного департамента США. Будет оставлена только программа им. Фулбрайта, ориентированная исключительно на подготовку перспективных лидеров, т.е. политической элиты, соответствующих стран.

Проект бюджета предусматривает практически полное прекращение программ кризисного реагирования, осуществляемых по линии Государственного департамента. И, наконец, в проекте бюджета содержится цель сокращения финансирования Соединёнными Штатами международных банков развития, включая Всемирный банк, на общую сумму в размере 650 млн. долл. в течение трёх лет с целью, как подчеркивается в проекте бюджета, «экономии средств налогоплательщиков».[16]

Администрация Трампа, как и республиканская администрация Р.Рейгана (1981-1989 гг.) до неё, действуя по «бюджетной классике», не нашла никаких других способ компенсировать рост военных расходов, кроме как сделать основной упор на сокращение социальных расходов в таких сферах как здравоохранение, образование, жилищное строительство, подготовка и переподготовка рабочей силы. Суммарно сокращения расходов по линии 4-х министерств – здравоохранения, образования, жилищного строительства и городского развития, а также труда, − должны составить 30,6 млрд. долл., т.е. больше половины всего объёма предложенных администрацией Трампа бюджетных урезаний.

Самым главным объектом сокращений является резкое уменьшение расходов на здравоохранение по линии Министерства здравоохранения и социальных услуг в объёме почти 13 млрд. долл. Примерно половина этих сокращений в объёме 5,8 млрд. долл. придется на долю Национальных институтов здравоохранения.[17] Эти расходы составляют порядка 20% от общей суммы ежегодных ассигнований на работу этих институтов в размере 32 млрд. долл. Это сокращение также напрямую связывается с планами «оптимизации» структуры 27 Национальных институтов здравоохранения и исследовательских центров, т.е. с уменьшением их количества. При этом будет полностью ликвидирован Международный исследовательский центр имени Дж.Фогарти, который осуществляет управление и реализацию всех международных научно-исследовательских программ по линии Министерства здравоохранения и социальных услуг.[18]

Национальные институты здравоохранения являются ведущим американским (и мировым) центром биомедицинских исследований. Их особенность состоит в том, что примерно 80% бюджета институтов распределяется по контрактам с внешними исследователями, общая численность которых составляет 300 тыс. человек. Помимо этого, в Бетесде (шт.Мэриленд), где расположены институты, трудится ещё примерно 18 тыс. ученых и научных сотрудников, составляющих собственный штат Национальных институтов здравоохранения.

Предположительно будут сокращаться не только программы научных исследований и разработок, но и увольняться кадровые сотрудники этих институтов. В целом можно заключить, что планируемые сокращения исходят из того, что в экономике медицинских услуг в дальнейшем всё большую роль будет играть частный сектор, который должен взять на себя заботу о проведении НИОКР. Помимо этого, федеральное правительство должно будет всё в меньшей степени финансировать программы совершенствования скорой неотложной помощи, поскольку эти функции будут передаваться постепенно на уровень штатов и местных органов власти. Роль федерального правительства видится администрацией Трампа в «адресном» реагировании на пандемии и инфекции, периодически обрушивающиеся на США, вызванные, в частности, вирусом Зика. Администрация Трампа предполагает также передать в ведение властей штатов федеральные программы профилактики заболеваний.

Одновременно на 0,4 млрд. долл. предполагается сократить расходы на федеральные программы подготовки и повышения квалификации врачей и сестринского медицинского персонала. Это решение мотивируется «их низкой эффективностью». Администрация посчитала также необходимым сократить на 4,2 млрд. долл. программы помощи малоимущим слоям населения США, имеющим доходы ниже официально исчисляемого «индекса бедности», подведомственные Министерству здравоохранения и социальных услуг. Бюджетные сокращения подобного рода объясняются тем, что они дублируют программы аналогичной направленности, осуществляемые по линии других федеральных министерств и ведомств, а также их низкой эффективностью.[19]

Бюджет Министерства образования планируется уменьшить на 9,2 млрд. долл. Основная концепция экономии бюджетных расходов по линии этого министерства исходит из необходимости уменьшения роли федерального правительства на американском рынке образовательных услуг и передачи соответствующих функций штатным и местным органам власти, а также частным образовательным фондам. В рамках этой стратегии одновременно предлагается увеличить на 1,4 млрд. долл. инвестиционные расходы из федерального бюджета для частных школ, а также для штатных и местных властей, по расширению набора школьников в частные школы и частные учебные центры. Эти средства планируется получить за счёт сокращения программ на переподготовку педагогов для средней школы, в том числе т.н. «летних школ», а также программ помощи школьникам из малоимущих семей на общую сумму в 3,6 млрд. долл. Всего предполагается аннулировать 20 таких программ помощи.[20]

Администрация считает необходимым резко уменьшить расходы на программы поиска работы для студентов американских ВУЗов, а также ликвидировать программу дополнительной грантовой поддержки для студентов из малообеспеченных семей на общую сумму в 732 млн. долл.[21]

Администрация планирует также резко сократить бюджет Министерства жилищного строительства и городского развития. Традиционно программы социальной помощи по линии этого министерства ориентировались на помощь малоимущим слоям населения США в двух основных формах: во-первых, в форме оплаты съёмного жилья малообеспеченными американскими семьями, и, во-вторых, в форме строительства относительно дешёвого социального жилья для беднейших слоёв, включая расходы на реконструкцию городских районов, в которых проживают семьи с невысокими доходами. Фактически администрация планирует ограничить участие федерального правительства на рынке жилищных услуг США исключительно программами оплаты съёмного жилья 4,5 млн. беднейших американских семей на общую сумму в 35 млрд. долл., что составит порядка 86% от общего бюджета Министерства жилищного строительства и городского развития.[22] «Под нож» пойдёт большая часть программы строительства социального жилья для малоимущих слоёв американского населения.

Это сокращение осуществляется в рамках общей стратегии передачи финансирования строительства социального жилья штатным и местным органам власти, а также частным строительным фирмам. В настоящее время программы строительства социального жилья осуществляются федеральным правительством в виде «общих федеральных грантов», выдаваемых местным властям, которые в свою очередь распределяют полученные федеральные средства по своему усмотрению. Администрация считает, что накопленный опыт освоения этих «общих федеральных грантов» продемонстрировал их значительную неэффективность, поскольку выделенные средства расходуются нецелевым образом, т.е. не идут для строительства домовладений непосредственно для малоимущих семей. По оценке американских экспертов, сокращение федеральных субсидий на строительство жилья для малоимущих слоёв США может привести к тому, что без социального жилья останутся примерно 200 тыс. семей.

Примерно аналогичным подходом администрация руководствовалась при сокращении бюджета Министерства труда США. Сокращаются или подлежат ликвидации программы переподготовки рабочей силы, которые охватывали или распространялись на молодежь, престарелых и инвалидов. Администрация исходит из того, что соответствующими программами должны заниматься штатные и/или местные органы власти в зависимости от ситуации, которая складывается на рынке труда данного штата.

Среди министерств и ведомств экономического блока основными сферами бюджетных сокращений стали сельское хозяйство, транспорт, природные ресурсы и охрана окружающей среды.

Большой неожиданностью для американских аналитиков явились значительные бюджетные сокращения Министерства сельского хозяйства США. Ведь американская «сельская глубинка» в основном проголосовала за Д.Трампа. Общие сокращения на сумму в 4,7 млрд. долл. затрагивают международные программы продовольственной помощи, осуществляемые по линии этого федерального министерства, проекты развития водных ресурсов и очистки загрязнённых вод. По заключению экспертов администрации, проекты развития водных ресурсов могут быть более эффективно реализованы фирмами частного сектора экономики. В этой связи можно указать, что, в частности, по линии программ продовольственной помощи в 2016 фин.г. продукты питания получало 2 млн. человек в таких беднейших странах мира, как Камбоджа, Эфиопия, Гватемала, Гаити, Кения, Лаос, Малави и Танзания.

Проект бюджета предусматривает также сокращение численности «раздутого» аппарата сотрудников этого министерства, численность которых составляет в настоящее время порядка 90 тыс. человек.

Бюджет Министерства транспорта предполагается сократить на 2,4 млрд. долл. Главным направлением сокращений является постепенная передача системы контроля над воздушным движением из ведения федерального правительства в руки частных фирм и авиаперевозчиков. Одновременно планируются сокращение или отмена федеральных субсидий на перевозки пассажиров общественным и железнодорожным транспортом. Предполагается также сократить субсидии на авиаперевозки пассажиров местными авиалиниями, связывающими городские центры с сельской местностью. Таким образом, эти сокращения также могут считаться снижением социальных расходов, поскольку городским наземным и пригородным железнодорожным транспортом пользуются социальные слои, имеющие относительно невысокие доходы.

Самым большим относительным сокращением (на 31%) являются урезания в бюджете Агентства по охране окружающей среды. По мнению американских аналитиков, эти колоссальные сокращения знаменуют собой начало процесса полной ликвидации этого влиятельного федерального ведомства. Полностью ликвидируются примерно 50 программ, по линии которых ежегодно осваивается порядка 350 млн. долл.[23], а также сокращается 1/5 часть всего кадрового состава этого федерального ведомства. Полностью прекращается международная деятельность агентства, связанная с борьбой с изменениями климата в глобальных масштабах. Наполовину сокращается финансирование всех научно-исследовательских программ, осуществляемых в области охраны окружающей среды, главным образом с загрязнением воздушной среды. Ведомство также реализовывало инфраструктурные проекты на Аляске, помогая коренному населению штата в сохранении природной среды, и вдоль американо-мексиканской границы. Эти программы предполагается аннулировать. Главным приоритетом деятельности агентства остается борьба за обеспечение надлежащего качества питьевой воды в масштабах страны и реализация программ утилизации твёрдых отходов.

Во многих случаях, как, например, прекращение финансирования программ сохранения природной среды Чесапикского залива и Великих Озёр мотивируется тем, что этой сферой деятельности надлежит заниматься штатным и местным органам власти.[24]

И, наконец, предложения о ликвидации четырёх основных фондов федеральной поддержки искусств и гуманитарных наук в размере примерно 1 млрд. долл. носят отчётливо выраженный политический характер, направленный против либерально настроенной интеллигенции США. Администрация планирует прикрыть Национальный фонд поддержки искусств с годовым бюджетом в 148 млн. долл., Национальный фонд поддержки гуманитарных наук с бюджетом также в размере 148 млн. долл., Институт поддержки музеев и библиотек с годовым бюджетом в 230 млн. долл. и Корпорацию общественного вещания с годовым бюджетом в 445 млн. долл.[25] Всего администрация предполагает ликвидировать 19 независимых агентств подобного рода.[26] Эти планы уже вызвали резкий протест представителей мира искусств и наук.[27]

Комментируя проект бюджета на 2018 фин.г., представленный Конгрессу США, американские аналитики отметили, что он отражает предвыборное обещание Д.Трампа вести государственные дела по принципам и схемам, принятым в деловом секторе американской экономики. «Бизнес-подход» администрации Трампа к составлению главного финансового документа страны построен на принципе ликвидации большей части федеральных программ, исходя из их аналитически доказанной «безрезультативности». Как указал обозреватель газеты «Политико» В.Виник, «технократы левых и правых убеждений хорошо осведомлены о принятии политических решений, основанных на фактических данных, и им крайне импонирует этот подход. Подавляющее большинство федеральных программ никогда не подвергалось скрупулёзной оценке, и сам процесс скрупулёзного анализа их результативности начался сравнительно недавно».[28] Ярко выраженный приоритет только одного направления увеличения бюджетных расходов – прямых и косвенных военных расходов – также отражает подход, принятый в корпоративном мире США, в частности, в практике управления фондами венчурных инвестиций.[29]

В своём первоначальном виде «бюджет, предложенный администрацией Трампа, вряд ли будет одобрен Конгрессом».[30] Основное сопротивление как со стороны демократов, так и немалой части республиканцев будет оказано планам сокращения бюджета Государственного департамента и Агентства международного развития, поскольку на протяжении последних двух десятилетий на него в прямом смысле этого слова пролился «золотой дождь» ассигнований, поскольку Государственный департамент является своего рода «визитной карточкой» США во внешнем мире.

Понимая это, администрация Трампа и встала на путь последовательного использования президентских указов для достижения цели масштабного сокращения расходов федерального правительства на гражданские нужды, не без основания полагаясь на то, что в конечном итоге её подход найдёт поддержку и понимание контролирующих обе палаты Конгресса республиканцев, исповедующих философию и практику «компактного государства».

Ключевое бюджетное значение постепенного демонтажа системы доступного медицинского страхования («Обамакэр»)

Первой инициативой администрации Трампа и руководства Республиканской партии в Конгрессе США стала разработка законодательства по плавному демонтажу системы доступного медицинского страхования, известной как «Обамакэр». Закон о доступном медицинском страховании был принят Конгрессом США в 2010 г. в период, когда обе палаты высшего законодательного органа США находились под контролем демократов; он стал активно претворяться в жизнь с 2014 г. В 2016 фин.г. расходы из федерального бюджета на реализацию этой программы составили 42 млрд. долл.; прогнозируется, что в 2017 фин.г. они могут достигнуть 51 млрд. долл. и ежемесячно услугами по линии этой программы в текущем финансовом году воспользуются не менее 10 млн. человек.[31]

Стратегия плавного демонтажа системы доступного медицинского страхования, разработанная республиканцами в Конгрессе США и согласованная с администрацией Трампа, основана, во-первых, на прекращении вступления в силу новых положений законодательства 2010 г., предусматривавшего окончательное введение в США системы доступного медицинского страхования в 2020-2021 гг.; во-вторых, на постепенном отказе от охвата этой системой американских пенсионеров в возрасте 66 лет и старше, получающих медицинскую помощь по линии программы «Медикэр»; в-третьих, на постепенном отказе от системы налоговых отчислений в федеральный бюджет для последующего субсидирования медицинских страховок для лиц, пользующихся услугами системы доступного медицинского страхования; в-четвертых, на постепенном снижении численности лиц в трудоспособном возрасте, т.е. младше 66 лет, получающих или имеющих право на получение медицинских услуг в рамках системы доступного медицинского страхования.[32]

Плавный демонтаж системы доступного медицинского страхования, согласно расчётам аналитиков БУК, позволит уменьшить дефициты федерального бюджета США в период 2017-2026 фин.гг. на 337 млрд. долл., которые будут являться следствием нетто-разницы между сокращением расходов на эту программу в сумме 1,2 трлн. долл. и симметричным сокращением налоговых поступлений для финансирования этой программы в сумме 883 млрд. долл. в течение ближайших 10 лет.[33]

Планы наращивания военного бюджета США, предложенные администрацией Трампа, предполагается финансировать, прежде всего, именно за счёт экономии бюджетных средств, идущих в настоящее время на систему доступного медицинского страхования. По сути, плавный демонтаж этой программы является единственным источником бездефицитного финансирования изменений в системе бюджетных приоритетов США, поскольку все остальные заявленные крупные инициативы администрации – масштабная налоговая реформа и проекты модернизации инфраструктуры американской экономики – являются дефицитообразующими по определению. В частности, налоговая реформа может увеличить бюджетные дефициты в 2017-2021 фин.гг. на 3,0 трлн. долл.,[34] а проекты модернизации инфраструктуры американской экономики – на 1,0 трлн. долл.[35] По всей видимости, осознавая все трудности прохождения через Конгресс США дефицитообразующих бюджетных инициатив и реформ, администрация Трампа стала смещать фокус механизма реализации планов модернизации инфраструктуры американской экономики с прямого финансирования из средств федерального бюджета на изменения в регулирующем законодательстве, которые преследуют цель привлечь финансовые ресурсы частного сектора экономики и преимущественно за их счёт осуществить обновление инфраструктуры американской экономики.[36]

Рост долговой зависимости США и растущие риски «внезапного» фискального кризиса

Обнародование планов администрации Трампа по радикальному изменению всей системы бюджетных приоритетов США проходит на фоне растущей озабоченности в Вашингтоне относительно растущих рисков наступления «внезапного» фискального кризиса, который могут спровоцировать растущие бюджетные дефициты и долг федерального правительства. В марте 2017 г. о возможности наступления в США «внезапного» фискального кризиса американских законодателей и американскую общественность предупредило БУК, которое опубликовало долгосрочный прогноз состояния системы федеральных финансов (до 2047 фин.г.). По сути, аналитики БУК пришли к выводу, что США исчерпали возможности для проведения масштабных дефицитообразующих реформ и изменений в системе бюджетных приоритетов, поскольку они уже вошли в зону повышенного риска наступления «внезапного» фискального кризиса. По их заключению, «практически невозможно точно предсказать момент наступления фискального кризиса в США. К сожалению, показатель соотношения долга и ВВП не является надежным ориентиром для подобного рода прогнозов, однако, при прочих равных условиях, чем больше величина государственного долга, тем выше степень риска возникновения фискального кризиса».[37]

Прямым следствием этой озабоченности явилось решение Конгресса США, принятое 16 марта с.г., установить верхний предел федерального долга на отметке в 19,8 трлн. долл.[38] На протяжении последних 4-х лет, начиная с февраля 2013 г., в США действовала «фискальная инновация», разрешавшая Министерству финансов США по достижении верхнего предела федерального долга продолжать эмитировать ценные бумаги для финансирования образующейся «по факту» задолженности федерального правительства. Таким образом, фактически принцип законодательного установления потолка федерального долга был отменён. Однако в середине марта с.г. Конгресс формально исключил это условие из своего решения о возвращении к законодательно регулируемому потолку федерального долга.[39] Решение Конгресса было принято с целью оказать возможное давление на администрацию Трампа в случае представления ею окончательного варианта проекта федерального бюджета на 2018 фин.г. и реформ, основанных на резком росте бюджетных дефицитов.

После 16 марта с.г. финансовые операции правительства США осуществляются из текущих поступлений федерального бюджета, двух пенсионных фондов служащих федерального правительства, Стабилизационного фонда и Валютного фонда Министерства финансов США.[40] По прогнозу БУК, Министерство финансов США исчерпает эту возможность к октябрю или ноябрю 2017 г.[41] Именно тогда, по всей видимости, и пройдет проверку на прочность «бездефицитная» бюджетная стратегия администрации Трампа, которая пока представляет собой «сочетание амбициозных обещаний по стимулированию экономического роста и планов резких сокращений бюджетов большинства основных федеральных министерств и ведомств с неясными последствиями для изменений в динамике задолженности федерального правительства».[42]

Неопределённость стратегии администрации Трампа по радикальному изменению системы бюджетных приоритетов федерального правительства обусловлена также отсутствием аналитических обоснований её влияния на ключевые макропараметры федерального бюджета и американской экономики в целом. В отличие от пяти предыдущих американских администраций, начиная с администрации Р.Рейгана, которые в своё время представили первые варианты своих бюджетов на очередные финансовые годы в «полном» формате, в «черновом» проекте бюджета администрации Трампа отсутствуют агрегированные данные о его расходных и доходных статьях, величинах дефицита и долга как на 2018 фин.г., так и на последующий четырехлетний период, а также макроэкономическое обоснование, что является обязательным законодательным требованием к реквизитам бюджетных заявок администраций, составляемым АБУ.[43]


Список литературы

[1] U.S. Department of Treasury. TreasuryDirect. The Debt to the Penny and Who Holds It. Effective Date. 01/20/2017. − https://www.treasurydirect.gov/govt/reports/pd/pd_debttothepenny.htm.

[2] Рассчитано по: U.S. Department of Commerce. Bureau of Economic Analysis. GDP and Personal Income. National Data. Table 1.1.5. − https://www.bea.gov/iTable/iTable.cfm?ReqID=9&step=1#reqid=9&step=3&isuri=1&903=5.

[3] CBO. The Budget and Economic Outlook: 2017 to 2027. January 2017. Publication 52370. P. 10. – http://www.cbo.gov/publication/52370.

[4] Office of Management and Budget. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. P.1. − https://www.govinfo.gov/features/FY2018-Budget-Blueprint.

[5] Ibidem.

[6] Ibid., p. 15.

[7] USNI News. Document: Supplemental Fiscal Year 2017 Appropriations Request. P.1. − https://news.usni.org/2017/03/16/document-supplemental-fy-2017.

[8] Office of Management and Budget. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. Op.cit., p. 15.

[9] Ibid., p. 16.

[10] The White House. Office of the Press Secretary. Presidential Executive Order on a Comprehensive Plan for Reorganizing the Executive Branch. March 13, 2017. − https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/13/presidential-executive-order-comprehensive-plan-reorganizing-executive.

[11] Firozi P. Budget director to tell federal agencies to plan for major cuts: report. – «The Hill», 04/09/17 (http://thehill.com/homenews/administration/328040-budget-director-to-send-guidance-to-federal-agencies-to-plan-for).

[12] Office of Management and Budget. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. Op.cit., p. 2.

[13] Ibid., p. 33.

[14] Ibid., p. 34.

[15] Ibidem.

[16] Ibidem.

[17] Ibid., p. 22.

[18] Ibidem.

[19] Ibidem.

[20] Ibid., p. 17.

[21] Ibid., p. 18.

[22] Ibid., p. 25.

[23] Ibid., p.42.

[24] Ibidem.

[25] Naylor B. Trump's Budget Plan Cuts Funding For Arts, Humanities And Public Media. – «NPR», March 16, 2017 (http://www.npr.org/2017/03/16/520401246/trumps-budget-plan-cuts-funding-for-arts-humanities-and-public-media).

[26] Office of Management and Budget. America First. A Budget Blueprint to Make America Great Again. Op.cit., p. 5.

[27] См., в частности: National Endowment for the Humanities. NEH Chairman William D. Adams Statement on the Proposed Elimination of NEH in FY18 Budget. Press Releases / 2017 / 2017-03-16. (https://www.neh.gov/news/press-release/2017-03-16).

[28] Vinik D. Trump’s budget: Where’s the evidence? – «Politico», 03/22/17 (http://www.politico.com/agenda/story/2017/03/trump-budget-evidence-000376).

[29] Ibidem.

[30] Goldmacher Sh. Trump’s budget ripped from Bannon’s nationalistic playbook. – «Politico», 03/16/17 (http://www.politico.com/story/2017/03/trump-budget-bannon-cuts-spending-236105).

[31] CBO. The Budget and Economic Outlook: 2017 to 2027. January 2017. Publication 52370. PP. 15-16. – http://www.cbo.gov/publication/52370.

[32] CBO. American Health Care Act. March 2017. PP.4-5. (https://www.cbo.gov/publication/52486).

[33] Ibid., p. 6.

[34] Tax Policy Center. Model Estimates. T16-0247 - Donald Trump's Revised Tax Plan: Impact on Tax Revenue, 2016-26 by Fiscal Year and Total for FY2027-36 (Updated). (http://www.taxpolicycenter.org/model-estimates/donald-trumps-revised-tax-plan-oct-2016/t16-0247-donald-trumps-revised-tax-plan).

[35] Zanona M. Trump’s infrastructure plan: What we know. – «The Hill», 01/13/17 (http://thehill.com/policy/transportation/314095-trumps-infrastructure-plan-what-we-know).

[36] Miller S. Budget hawks, anti-tax conservatives support Trump’s infrastructure plan. – «The Washington Times», March 12, 2017 (http://www.washingtontimes.com/news/2017/mar/12/trumps-infrastructure-plan-gains-support-of-budget/).

[37] CBO. The 2017 Long-Term Budget Outlook. March 2017. Publication 52480. P. 7. (http://www.cbo.gov/publication/52480).

[38] The Concord Coalition. Understanding the Federal Debt Limit. March 16, 2017. (http://www.concordcoalition.org/print/issue-briefs/2017/0316/understanding-federal-debt-limit).

[39] Lane S. Debt ceiling returns, creating new headache for GOP. – «The Hill», 03/16/17 (http://thehill.com/policy/finance/324197-debt-ceiling-returns-creating-new-headache-for-gop).

[40] U.S. Department of the Treasury. Description of the Extraordinary Measures. March 16, 2017. (https://www.treasury.gov/initiatives/Documents/Description_of_Extraordinary_Measures_2017_03 ).

[41] CBO. Federal Debt and the Statutory Limit, March 2017. March 7, 2017. P. 4. (https://www.cbo.gov/publication/52465).

[42] Lane S. Debt ceiling returns, creating new headache for GOP. – «The Hill», 03/16/17 (http://thehill.com/policy/finance/324197-debt-ceiling-returns-creating-new-headache-for-gop).

[43] Center on Budget and Policy Priorities. Kogan R. Trump’s “Skinny” Budget Omits Most of the Budget. March 16, 2017. P.3. (http://www.cbpp.org/research/federal-budget/trumps-skinny-budget-omits-most-of-the-budget).



Назад
Наш партнёр:
Copyright © 2006-2016 интернет-издание 'Россия-Америка в XXI веке'. Все права защищены.