«СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ»:
РОССИЙСКИЕ НОВАЦИИ И АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ
Л.Ф. Лебедева, доктор экономических наук,
руководитель Центра Института США и Канады РАН
e-mail:
Аннотация.В статье рассматривается переход в России к системе «социального контракта», при которой трудоспособное население, находящееся за чертой бедности, для получения пособия должно будет выйти на работу. Анализируется также основной способ повышения самообеспечения низкодоходных семей в США – система временной помощи нуждающимся семьям, сложившаяся после введения для реципиентов государственных пособий обязательного трудоустройства и минимальных норм трудового участия.
Ключевые слова: «социальный контракт», вспомоществование, нуждающиеся семьи, трудовое участие, временная помощь.
“Social Agreement”: Russian Innovation and American Experience
Liudmila F. Lebedeva
Dr of Economics, Head of the Center
Institute for the U.S. and Canadian Studies
e-mail:
Annotation. The article describes Russian “social agreement” innovation, according to which welfare recipients should participate in work activities, and American temporary assistance for needy families (TANF) after U.S. Federal Government established mandatory work requirements for most TANF recipients and minimum annual work participation rates as a key factor in increasing self-sufficiency among low-income families.
Key words: “social agreement”, welfare, needy families, work participation, temporary assistance.
Российские новации
По инициативе администрации президента Дмитрия Медведева в Российской Федерации до 2012 г. должна быть внедрена система «социальных контрактов», суть которой в том, что трудоспособному населению, находящемуся за чертой бедности, чтобы получать пособие, придется выполнять оплачиваемую работу. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам на основе социального контракта уже выделяется в ряде субъектов РФ, в частности в Ростовской, Тульской Амурской, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Нижегородской и ряде других областей. Социальный контракт на деле призван реализовать принцип адресности, отсечь получателей помощи, не имеющих на то оснований, а размеры пособий увеличить на сумму заработка.
Переход к системе социальных контрактов для нуждающихся (давно используемой и узаконенной в США[1]), при которой трудоспособному населению, находящемуся за чертой бедности, чтобы получать пособие, придется выйти на работу, призван также устранить нецелевое использование выделяемых средств, когда, по данным Независимого института социальной политики, более 60% получателей социальной помощи не являются бедными, а более 50% бедных не имеют доступа к этой системе помощи. Как показывает американская практика, такая система (при остающейся незыблемой поддержке нетрудоспоcобных лиц) не только помогает выявить действительно нуждающихся (далеко не все способные трудиться, но получающие пособия, захотят выйти на работу) и оказать им более эффективную поддержку, но и помочь им самореализоваться, приобрести необходимые навыки. Даже в традиционно социально-ориентированных на государственную помощь западноевропейских странах с 90-х гг. прошлого века используются элементы американского опыта трудоустройства реципиентов социальных пособий[2].
Социальный контракт может стать и хорошим стартом для индивидуального предпринимательства, привлечения к работе трудоспособных членов семьи.
Предполагается, что заниматься внедрением социальных контрактов будет министерство здравоохранения и социального развития. Но бюджетной статьи на эти цели пока не предусмотрено, а законодательные полномочия находятся у регионов, которым еще предстоит разработать и принять соответствующие региональные нормативные правовые акты. Осуществление социального контракта потребует внести соответствующие изменения и в закон «О государственной социальной помощи».
На сегодняшний день проблема поддержки нуждающихся граждан остается одной из наиболее острых в стране. В последние годы доходы россиян стали все больше зависеть от социальных выплат, доля которых в доходах населения возросла в I квартале 2010 г. до 17,1% (с 11,6% в 2007 г.). Это существенно выше, чем, например, в США, где доля социальных трансфертов в совокупных личных доходах составляет 14,8%[3]. Однако, несмотря на рост расходов на социальную помощь, «распыление» выделенных средств затрудняет преодоление бедности и помощь порой оказывается не тем, кто в ней действительно нуждается.
По данным Росстата, число россиян с доходами ниже величины прожиточного минимума в первом квартале 2010 г. составило 20,6 млн. человек, но, по данным Независимого института социальной политики, до половины находящихся «за чертой» помощь просто не доходит.
Президентская новация представляется крайне актуальной и в свете рассмотренных коллегией Счетной палаты РФ (2010 г.) результатов «Анализа реализации принципа адресности в системе пособий и иных мер социальной поддержки граждан, имеющих детей, в органах Фонда социального страхования Российской Федерации и органах социальной защиты населения субъектов Федерации». Выяснилось, что из 23,3 млрд. руб. бюджетных средств, направленных в 2006–2009 гг. на выплату пособий и оказание других мер поддержки семьям с детьми в Башкирии, Курской и Нижегородской областях, только 4,8 млрд. руб. выплачены с учетом нуждаемости реципиентов в такой поддержке. К такой ситуации приводит отсутствие действенных инструментов проверки достоверности представляемых сведений, хотя в законодательствах большинства субъектов РФ содержатся формальные требования о декларировании нуждаемости.
Несмотря на большое количество различных выплат и льгот, установленных федеральными, региональными и местными законами, «распыление» выделенных средств затрудняет преодоление бедности, помощь зачастую оказывается не тем, кто в ней действительно нуждается. По данным указанного аналитического доклада, общий доход неполных семей, включая все государственные пособия и льготы, часто не превышает даже двух третей прожиточного минимума. А сам установленный «минимум» обеспечивает выживание разве что на физиологическом уровне. В Курской области, например, средний размер пособия такой семье в 2009 г. составлял 76 руб., в Нижегородской области – 123 руб. 35 коп., в Республике Башкортостан – 144 руб. 10 коп. В то же время из 23,3 млрд. руб. бюджетных средств, направленных в 2006–2009 гг. на выплату пособий и оказание других мер поддержки семьям с детьми в Республике Башкортостан, Курской и Нижегородской областях, только 4,8 млрд. получили реально нуждающиеся.
Ситуация с указанными размерами пособий и их распределением осложняется крайне низким уровнем трудовых доходов миллионов россиян трудоспособных возрастов. Средняя заработная плата по стране, составившая в мае 2010 г. около 20 тыс. руб., не говоря уже о начисленной пенсии, составляющей 7,6 тыс руб., не позволяет нормально содержать даже одного иждивенца, особенно в условиях роста цен на образовательные услуги и лекарственные препараты. В европейских странах даже самые дешевые потребительские корзины (в Хорватии, Эстонии, Латвии и некоторых других странах) превышают 15 тыс. руб. (по обменному курсу).
Опыт США
Программы вспомоществования в США во второй половине прошлого столетия стали важнейшим источником поддержки беднейших слоев населения, но одновременно вызвали новые проблемы. Задуманные для ограничения бедности, эти программы на первом этапе стали «ловушкой бедности» для трудоспособных членов общества, ослабляя трудовую мотивацию и увеличивая зависимость от социальных пособий. На протяжении второй половины XX в. сформировался устойчивый контингент реципиентов социальных пособий трудоспособного возраста и их детей. Но предпринятая в 1996 г. в масштабах страны реформа социальной помощи узаконила принцип, согласно которому тот, кто способен трудиться, обязан найти себе работу.
Основной смысл реформы прежней системы социальной помощи сводился к переориентации трудоспособных реципиентов на трудовые источники доходов. Принятые изменения мотивировались как слабой эффективностью ряда государственных программ и ограниченностью ресурсов на их осуществление, так и новыми условиями развития, новыми требованиями, предъявляемыми к государству в сфере социальной защиты населения и связанными со структурными изменениями в экономике, особенностями новых форм занятости, демографическими сдвигами и растущей нагрузкой социальных выплат на бюджет.
Согласно Закону о личной ответственности и возможностях трудоустройства, вступившему в силу 1 июля 1997 г., выплаты социальных пособий были ограничены сроком до пяти лет. Титул IV-A Закона о социальном страховании, согласно которому в течение 60 лет оказывалась денежная помощь нуждающимся семьям с детьми на иждивении, заменен положением о блоковых субсидиях штатам для временной помощи нуждающимся семьям, объединившим программу помощи семьям с детьми на иждивении, программу переподготовки малоквалифицированной рабочей силы и программу чрезвычайной помощи. Максимальный срок получения пособий по этой программе ограничен пятью годами, по истечении которых семья исключается из числа потенциальных реципиентов этого вида помощи. Кроме того, в течение двух лет с момента начала получения пособий глава семьи должен устроиться на работу, в противном случае семья лишается помощи.
Таким образом, роль государства не ограничивается финансированием и реализацией программ социальной помощи нуждающимся, но заключается также в устойчивом содействии расширению возможностей занятости и самообеспечения: разработке и осуществлении специальных образовательных и профессиональных программ для реципиентов государственных пособий, помощи в трудоустройстве.
Сокращение численности реципиентов по программе временной помощи нуждающимся семьям по штатам и муниципалитетам идет крайне неравномерно.
Но в целом при реализации этой программы за период 1996–2007 гг. число получателей пособий сократилось более чем в три раза (с 12,3 млн. человек до 3,8 млн.)[4] (см. рис.1). Кризис 2008–2009 гг. нарушил тенденцию устойчивого перехода получателей пособий на преимущественно трудовые доходы и способствовал увеличению их числа до 4,3 млн. чел.[5] Но вместе с тем, кризис выявил необходимость переобучения и переориентации трудоспособных реципиентов на труд.
Американский опыт показывает, что, несмотря на трудности адаптации к трудовой жизни реципиентов пособий, особенно получавших их длительное время, такой подход может стать одним из наиболее действенных механизмов оптимизации государственной социальной помощи.
Рисунок 1
Динамика количества реципиентов денежной помощи нуждающимся семьям
(млн. человек)
Источник: US Statistical Abstract. W., 2001, 2010;
US Department of Health and Human Services.
Administration for Children and Families.
Программа временной помощи нуждающимся семьям (Temporary Assistance for Needy Families), созданная в соответствии с законом о личной ответственности и возможностях трудоустройства, реализуется через Управление по делам детства Министерства здравоохранения и социального развития. Участниками программы являются преимущественно родители с несовершеннолетними детьми на иждивении. Им оказывается временная финансовая поддержка на содержание детей, осуществляется помощь в переподготовке и трудоустройстве, предоставляются транспортные льготы, связанные с поездками на работу. Для участия в программе необходимо подать заявление, пройти собеседование, подписать соглашение. Программой предусмотрены особые условия, например, предоставление помощи несовершеннолетним родителям, не состоящим в браке, при условии получении ими среднего образования и последующего трудоустройства.
Среди американских домохозяйств, имеющих доход ниже черты бедности, около 60% получают по крайней мере один вид неденежной помощи, из них 20% получали и денежную помощь .
Размеры пособий по программе временной помощи нуждающимся семьям варьируются в широком диапазоне, но в среднем по стране для семьи из двух человек составляют 350-400 долл. в месяц. Если стоимость коммунальных услуг превышает 75% совокупного дохода семьи, то можно получить еще около 50-70 долл. в качестве их частичной компенсации (размеры таких выплат различаются по штатам и в зависимости от условий проживания). Семья из четырех человек может уже рассчитывать на пособие в 600 долл. и более[6].
В ряде штатов в рамках программы временной помощи нуждающимся семьям, например в штате Иллинойс, специально выделяется поддержка беременных и семей с детьми, где родители младше 19 лет. В частности, предоставляются денежные пособия для оплаты текущих нужд (питания, одежды, предметов домашнего обихода, коммунальных услуг), медицинского страхования на основные медицинские услуги, продуктовых талонов; услуг по дополнительному обучению, переквалификации, а также помощи в воспитании детей.
Особенности национальной статистики
Бедность, как явление социальное, присутствует во всех странах, а процент бедных в каждой стране – это, скорее, вопрос «национальной арифметики»: кого официально считают бедными именно в данной стране. К примеру, в считающейся благополучной Швеции 12% детей считаются бедными, то есть они живут в семьях с доходом менее 60% от среднего уровня в стране. В США уровень бедности в условиях кризиса конца первого десятилетия, по разным оценкам, приближается к российским 14%, в 2008 г. составлял 13,2% по всему населению, 10% среди пенсионеров, 19% среди тех, кто не достиг 18 лет, а среди чернокожих детей – 34%. Но если родители трудятся постоянно полный рабочий день в течение наблюдаемого года, то шансов попасть в категорию бедных куда меньше: лишь 2,6% постоянно работающих американцев имеют доход ниже черты бедности.
Статистически наш уровень бедности (исходя из черты бедности, устанавливаемой на национальном уровне) почти такой же, как и в США. Но именно статистически, так как наша национальная «черта бедности» остается на уровне физиологического выживания.
Если взять за основу европейскую методику (менее половины медианного дохода, то есть у половины населения доход меньше этого уровня, а у половины – больше) то за чертой бедности окажутся уже не менее трети россиян. А в сравнении с американскими стандартами – около 1000 долл. в месяц на человека – наша средняя заработная плата не дотягивает до этого уровня.
По данным Росстата, число россиян с доходами ниже величины прожиточного минимума в первом квартале 2010 г. составило 20,6 млн. чел., или 14,7% от общего числа россиян. Но это при среднем прожиточном минимуме, установленном в России в январе-марте текущего года, в 5 518 руб., для трудоспособного населения – 5 956 руб., для пенсионеров – 4 395 руб. и для детей – 5 312 руб..
Переход к социально обоснованному прожиточному минимуму – вопрос не только социально-гуманитарный, но экономический и политический. О каком воспроизводстве трудового, интеллектуального, да и просто человеческого потенциала может идти речь, если почти шестая часть населения «за чертой» дохода в пять тысяч рублей!
Необходимо уточнить, что обычно «черта бедности» корректируется ежегодно и рассчитывается на разные типы домохозяйств: по числу домочадцев, возрасту, наличию детей и т.п. В США, например, эта «черта» составляет около 12 тыс. долл. (в 2009 г.) Например, для семьи из пяти человек (родителей, бабушки и двоих детей до 18 лет) черта бедности составляет около 27 тыс. долл. в год. Если в такой семье бабушка получает пенсию на уровне средней государственной – примерно 13 тыс., мама временно не работает, а у отца – неполная занятость в сфере быстрого питания c годовой заработной платой 13,9 тыс. долл. эта семья автоматически подпадает в категорию бедных и может претендовать на денежное пособие, продовольственные талоны, бесплатные школьные завтраки для детей и медицинское обслуживание.
Имея квалификацию и даже работая в штате, где доходы в среднем ниже, чем по стране, а уровень бедности выше, например в Южной Каролине, преподаватель химии в колледже со средней по штату годовой зарплатой в этой профессии в 61 тыс. долл. уже может содержать семью из семи человек с тремя детьми и не считаться бедным. Для получения статуса бедности он должен зарабатывать до 35 тыс. в год. Но, поскольку его доход при отсутствии других источников находится в пределах двукратной величины черты бедности для семьи такого состава, то ее члены могут получить определенные льготы, прежде всего на детей, включая бесплатное или частично оплачиваемое школьное питание.
Необходимо также иметь в виду структурные особенности потребительских расходов: если затраты на питание превышают 30% семейного бюджета – это уже признак материального неблагополучия, который должен служить основанием для получения государственной помощи. По официальным данным, в среднем по России доля расходов на питание в семейных бюджетах не так давно снизилась до трети (уровень затрат на питание в США в конце 50-х – начале 60-х гг. прошлого века). В развитых странах доля затрат на питание обычно составляет в среднем одну десятую часть потребительских расходов. К примеру, затраты среднестатистического американского домохозяйства на еду (включая еду вне дома) до кризиса составляли около 6 тыс. долл. в год, или примерно 12% всех потребительских расходов, а на продукты питания (без учета питания вне дома) – 8-9%[7].
У нас в стране своя арифметика. Десять лет назад у 55% сограждан на питание уходил почти весь заработок. Сейчас, по результатам социологических опросов, почти все свои средства тратит на еду лишь каждая десятая семья. Но по-прежнему почти все доходы уходят на питание в семьях 29% опрошенных безработных и 13% пенсионеров. Питание все еще «съедает» примерно половину доходов семей у 42% россиян – самый высокий показатель с 1991 г. Более чем половине россиян подобные траты на питание не позволяют удовлетворять другие потребности, в том числе социальные, образовательные, рекреационные, – жизненно необходимые для воспроизводства населения.
Проводить сравнение с другими странами затруднительно, но можно все-таки посмотреть не абсолютные траты, а их структуру. Американская семья с доходом до 70 тыс. долл. в среднем тратит на питание (в том числе вне дома) около 13% своих потребительских расходов – несколько больше, чем более высокодоходные группы населения. Наибольшую долю расходов составляет оплата жилья (35%) и транспорта, включая приобретение транспортных средств (почти 20%).
Домохозяйства пенсионеров на питание в среднем тоже тратят не всю пенсию, как это порой бывает у нас, а 12,3%, что позволяет выделять средства не только на медицинское обслуживание (в среднем 4,6% потребительских расходов таких домохозяйств), но и на транспортные услуги, включая обслуживание автомобилей, и на удовлетворение рекреационных и других потребностей.
И это не за счет государственного спонсорства! Основную часть доходов пенсионеров составляют заработанные (!) трудовые пенсии – государственные и/или частные, – а денежную помощь из бюджетных средств получают менее 4% пенсионеров.
За последние полвека пенсионеры стали одной из наиболее социально защищенных категорий населения. Когда в 60-е гг. прошлого века в Америке провозгласили «войну бедности», за чертой бедности, т.е. с годовым доходом ниже 1 800 долл. на домохозяйство из двух человек с главой 65 лет и старше, был каждый третий пенсионер. Тогда в отдельные годы денежную помощь получали до 20% пенсионеров.
Сегодня среди семей с главой 65 лет и старше находятся за чертой бедности, составляющей уже около 13 тыс. долл. в год на двоих, всего 6%. Как правило, это те, у кого относительно маленькая пенсия в силу непродолжительного трудового стажа или низких прошлых заработков. При этом, даже если их доход превышает установленную черту бедности в 1,5-2 раза, при определенных условиях они могут рассчитывать и на продовольственную помощь, и на льготы по оплате коммунальных услуг.
С физических лиц взимается подоходный налог, если их годовые доходы превышают определенную сумму. Так, в 2010 г. супружеская пара в возрасте 65 лет и старше, заполняющая общую налоговую декларацию, должна была выплачивать подоходный налог, если годовой доход превышал 20 900 долл., т.е. был в 1,5 раза больше, чем установленная для этой категории населения черта бедности. Кроме того, существуют многочисленные налоговые льготы.
Американский опыт свидетельствует, что государственная поддержка наиболее уязвимых групп населения, в том числе путем привлечения трудоспособных граждан к оплачиваемой работе, действительно очень важна и значима. Но не менее важно создание условий и расширение возможностей трудоустройства с достойным заработком и последовательная политика социального страхования (пенсионного, медицинского, на случай инвалидности или потери кормильца), которые в перспективе облегчат нагрузку на государственный бюджет, снизив число малоимущих.
По результатам опросов, в России питание все еще «съедает» примерно половину доходов семей 42% граждан (самый высокий показатель с 1991 г.). Таким образом, с одной стороны, судя по структуре потребительских расходов, крайняя бедность россиян сокращается. Но с другой стороны, сохраняющиеся на столь высоком уровне приблизительно у половины россиян расходы на питание не позволяют им удовлетворять другие потребности.
Может быть, в наше время, когда значительная часть населения испытывает трудности с оплатой продуктов питания, не говоря уже о предметах длительного пользования, услугах и т.п., стоило бы вспомнить о продовольственных талонах – для детей, пенсионеров, граждан с ограниченными возможностями, а также безработных, ищущих работу, проходящих переобучение? Согласно официальным данным, у россиян на питание в среднем по стране уходит треть расходов (такой показатель у американцев был полвека назад). Введение продовольственных талонов представляется актуальным в свете последних данных о росте цен на продукты питания: по данным Росстата, в первом полугодии 2010 г. он составил 5,6%, что существенно превысило подорожание продуктов питания в странах ЕС (в среднем рост на 1,5%). В ряде стран, например в Болгарии, Финляндии, Испании, продукты питания даже подешевели.
В США, где в среднем затраты на продукты питания (без учета потребления вне дома) составляют всего около 8% потребительских расходов, продовольственные карточки остаются востребованным инструментом обеспечения продовольствием нуждающихся граждан. Ими пользуется каждый девятый американец, а в 20 штатах – каждый восьмой. Только в начале 2009 г. в условиях кризиса число их получателей возросло более чем на полмиллиона человек.
Внедрение социального контракта и пересмотр «черты бедности» – проблемы общенациональные, и не только гуманитарные, но экономические и политические. Это, прежде всего, проблемы воспроизводства человеческого, трудового и интеллектуального потенциалов. Речь идет не о том, чтобы перейти на американскую, датскую или иную систему расчета минимального потребительского бюджета, а о том, чтобы создать свою, с учетом национальных особенностей, реально обеспечивающую и питание, и обучение, и досуг.
[1] См. подробнее: Лебедева Л.Ф. Проблемы бедности в США и России: Стратегия социальной политики. М., 1997; Лебедева Л.Ф. США: Государство и социальная политика. М., 2007.
[2] Лебедева Л.Ф. Зарубежный опыт формирования и реализации социальной политики // Социальная политика / Под ред. Н.А. Волгина. М., 2008.
[3] Statistical Abstract of the United States. W., 2010.
[4] Statistical Abstract of the United States. W., 2007, 2010.
[5] US Department of Health and Human Services. Administration for Children and Families. August 2010.
[6] Current Population Survey (CPS), 2009. Annual Social and Economic Supplement (ASEC).
[7] Statistical Abstract of the United States. W., 2010.